編者的話
12月21日，廣州市公布2015年積分制入戶名單，來自、福建等29個省（市、自治區）的4500名外來人口正式落戶廣州……
近年來，關於戶籍的呼聲此起彼伏。2014年7月，國務院出台《關於進一步推進戶籍制度的意見》，掀起全國性戶籍制度的大幕。在今年11月3日召開的國新辦發布會上，國家發展委主任徐紹史表示，我國已有25個省（區、市）出台戶籍制度方案。在特大城市落戶方面，各地普遍提出建立完善積分落戶制度：廣州提出“進一步推進積分落戶政策設計的精細化和科學化”﹔河南提出“省會城市要建立完善積分落戶制度”﹔湖北提出“科學控制武漢市人口規模，合理設置積分落戶分值”……
作為我國大型城市推進戶籍制度的重要舉措之一，積分制落戶的推行對於外來人口究竟意味著什麼？在具體實踐過程中又面臨著哪些問題？發展前景又將如何？本報記者展開調查。
指標細一城有一策
指標和分值體現出對“年輕適用、穩定就業、較高文化程度和職業技能水平的外來人員”的傾斜﹔創新創業人才受到越來越多城市的“青睞”
“漂了這麼多年，終於‘落’下來了……”看著名單上自己的名字，原籍江西李女士的一顆心終於定了下來：就在12月21日，廣州市2015年積分制入戶4500人名單公布……
李女士在一家制衣廠工作，隻有中專學歷，“一開始來廣州時就只是想著來打工，但時間一長，因為沒有戶口，從孩子的教育到買房、購車等，各種問題接踵而至。”而讓李女士驚喜的是，隨著廣州積分制入戶新政的推行，她發現自己擁有的級別為“技師/二級”的“客戶服務管理師”資格証書，現在可以在積分項目中加60分，終於達到申請積分制入戶的資格。
李女士所說的“新政”，即為廣州2014年出台的《廣州市積分制入戶管理辦法》。“60分就能獲得入戶資格”，意味著積分制入戶門檻的降低。這是為長期在廣州市有穩定工作，但學歷、技能資格尚未達到人才引進等遷入條件的人員入戶打開的通道。該市來穗人員服務管理局局長曾凱章表示：“這次新政推出的一個重要原因，就是為了吸引更多低學歷但同時又是城市目前急需的技能型專才。”
近年來，關於戶籍的呼聲此起彼伏。和廣州一樣，各大、特大城市，也按照去年7月國務院出台的《國務院關於進一步推進戶籍制度的意見》（后簡稱《意見》），相繼推進和完善著積分落戶制度。
哪些人最容易受益於積分入戶制？本報記者通過對上海、天津、廣州等地的積分指標比對發現，按照“因城施策、一城一策”的總體要求，各城市對於積分指標的設置呈現出多樣、靈活的特征。但總體來看，大部分城市都體現出對“年輕適用、穩定就業、較高文化程度和職業技能水平的外來人員”的傾斜﹔同時，隨著全國各地相繼掀起的“雙創”熱潮，創新創業人才也開始受到越來越多城市的“青睞”。
另一方面，不少城市的積分落戶政策也在悄然發生著改變。其中一個最為普遍的特征，就是各城市開始以各種方式拓寬著落戶的“窄門”，比如修改積分指標，讓更多人群看到落戶的“希望”﹔簡化入戶程序，減少申請人為入戶所耗費的精力和時間﹔出台相應配套措施，幫助已落戶人口更好、更快地享受到相關福利，真正安居樂業……
門檻高落戶拼實力
積分入戶政策的推行，似乎為“漂一族”打開了一扇門，但嚴苛的條件仍像一堵牆，橫在相當一部分人面前
根據廣州市統計，在今年積分制入戶人員中，35歲及以下的有2974人，佔總人數的66.1%﹔近九成擁有大專（高職）及以上學歷，大學本科、碩士研究生約佔六成——不難看出，盡管廣州在今年的落戶指標中對學歷低但城市急需的技能型專才有所傾斜，但依舊是年輕、高學歷的“精英人群”更易獲得落戶指標。
而在上海楊浦區大學生創業孵化，不少小型創業公司或工作室的創業者和雇員們，也幾乎眾口一詞地表示：“不是985、211大學，沒有碩士、博士學位和優秀畢業生証書，沒有進大公司就業，基本上很難落戶。”
積分入戶政策的推行，似乎為“漂一族”打開了一扇門，但嚴苛的條件仍像一堵牆，橫在了相當一部分人的面前。
“為什麼總是那些有高學歷高收入的人可以獲得指標？這對於我們這些辛苦打工的普通人來說，公平嗎？”上海某飯店服務員、原籍江蘇的韓女士向記者坦言，她和丈夫已在上海打拼了五年，落戶的事情想都不敢想。
一紙戶口，承載著教育、醫療、就業、交通等方方面面的優惠與福利。雖然不少人和李女士一樣，憑著積分，終於在大城市裡安了家﹔但與此同時，更多人則被各項條件、指標擋在了“門外”，對特大城市積分落戶政策“門檻高”“不公平”等方面的質疑，更是從未停止過。
對此，南開大學周恩來管理學院關信平教授解釋說：“從目前來看，大城市比農村甚至中小城市聚集了更完善的基礎設施和公共服務。隨著政策壁壘的消失，會有越來越多的人希望落戶大城市。這樣的背景下，大城市不可能放開落戶。這不是一個城市能夠解決的問題，需要在國家層面統籌。”
副部長黃明就《意見》答記者問時也特別強調，對大城市人口規模要嚴格控制——“目前一些特大城市人口壓力很大，已經消化不了，不能再擴大人口規模，增加新的負擔。”
那麼，這是否意味著對於特大城市而言，隻能通過日益增高的門檻和嚴苛的條件，嚴格控制人口的流入？
“像北上廣這種特大城市的確需要適當地控制人口，但這並不代表‘無計可施’。”國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河認為，“我國的大城市、特大城市的人口密度遠遠比日本的東京、韓國的首爾等城市低。像北上廣這種特大城市，完全可以與周邊的小城市、中小城鎮聯動發展，發展城市群，讓周邊的基礎設施、公共服務與特大城市同城化。”
同時，專家普遍表示，城市要發展，除了需要精英人才，也需要大量體力勞動者。他們對城市的發展也做出了不可或缺的貢獻，但受制於學歷、收入等因素，不能受益於積分落戶政策，這樣的確不夠公平。“這是一個系統工程，推進勢必會面臨很多困難，但每一小步的突破對於我國城鎮化的推進也是至關重要的。”
戶改難深化且長
戶籍需要在國家層面進行統籌，分擔人口落戶成本，在更大范圍內實現基本公共服務均等化才是治本之策
“對通過市場主體評價的創業人才及其核心團隊、創新創業中介服務人才及其核心團隊等，直接賦予居住証積分標准分值（120分）”……
今年5月25日，上海市委全會通過了《關於加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》，其中最受關注的內容之一，就是為吸引創新創業人才集聚而拓展放寬的居住証和戶籍政策：原來教育背景和職稱、獎項條件不夠的人才，現在可以憑“市場評價”一舉拿到120分﹔原來要苦等7年才可能攢滿積分落戶，現在靈活縮短至最少兩年。
而隨著2014年《廣州市積分制入戶管理辦法》及其實施細則的出台，廣州也吸納到了更多的緊缺工種人才。據統計，隨著新政的實施，入戶人員中特殊艱苦行業人員明顯增加，專業技術和緊缺工種覆蓋面更廣，其中船舶起重工、動畫繪制員、執業藥師等特殊艱苦行業或緊缺工種均可實現零的突破。
“廣州和上海積分入戶新規與過去相比，門檻的確變低了，並且不再像以往一樣一味看重學歷、收入等，這值得肯定。”馬曉河表示。但他也提出，受城市規模，能夠落戶的人數畢竟有限，更為科學地分擔人口落戶成本，在更大范圍內實現基本公共服務均等化才是治本之策。
“不斷推進來穗人員享受基本公共服務均等化，體現了廣東省委提出的在廣州探索流動人員服務管理新子的要求。”曾凱章表示，廣州作為特大一線城市，通過研究建立全方位的“以居住証為載體、以積分制為辦法”公共服務提供機制，在為流動人口安居和控制城市人口這二者之間，努力實現平衡。
馬曉河還指出，戶籍的另一個抓手是財稅體制。“國家下一步可以把農村轉移人口與流入地的財政轉付、等指標挂鉤，建立起一種機制。比如，發達地區每接受多少農業人口，就可以少交多少財政稅收或者國家給轉付多少財政稅收﹔或者按照人口密度，對城市每平方公裡的人口密度進行規定，如果達不到規定密度，城市就要創造條件，強化公共設施，提高承載力。”
在談到特大城市戶籍下一步的方向時，黃明也表示：“特大城市要科學定位城市功能，加快產業轉型升級，適當疏散經濟功能和其他功能，引導人口有出有進，使人口結構趨於合理。”
本期統籌：申茜臧春蕾
版式設計：蔡華偉
《 人民日報 》（ 2015年12月22日 11 版）
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